Di suatu pagi September di Pekanbaru, Riau, anak-anak sekolah tidak diberangkatkan. Bukan karena libur nasional. Bukan karena banjir. Tapi karena langit sudah tidak lagi bisa dibedakan antara fajar dan siang. semuanya jingga kecokelatan, berbau terbakar, dan berbahaya untuk dihirup. Di saat yang hampir bersamaan, monitor kualitas udara di Singapura menyentuh angka yang memaksa otoritas mengimbau warga untuk tinggal di dalam ruangan. Di Kuala Lumpur, sekolah-sekolah menutup pintunya. Di Kota Kinabalu, penerbangan ditunda.
Skenario ini bukan fiksi. Ia berulang hampir setiap tahun dengan skala yang berbeda, dengan intensitas yang bergantung pada El Niño, dengan nama-nama yang berbeda dalam laporan resmi, namun dengan satu benang merah yang tidak pernah berubah. Tidak ada satu pun negara yang mengajukan protes formal ke negara tetangganya, Tidak ada sidang arbitrase, Tidak ada mekanisme tanggung gugat yang diaktifkan. Yang ada hanya pernyataan keprihatinan, pertemuan ministerial, dan janji menuju "ASEAN bebas asap 2030" yang terasa makin jauh setiap kali musim kemarau tiba.
Inilah paradoks paling kikuk di Asia Tenggara. kawasan ini memiliki perjanjian lingkungan hidup yang mengikat secara hukum (satu-satunya di dunia yang khusus mengatur polusi asap lintas batas) namun ia tidak menghasilkan akuntabilitas. Perjanjian itu ada dan Asapnya juga tetap ada.
Perjanjian yang Lahir dari Krisis, Bukan dari Kemauan Politik
Untuk memahami mengapa ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution (AATHP) belum pernah benar-benar bekerja sebagaimana mestinya, kita perlu kembali ke titik asal pembentukannya.
Perjanjian itu tidak lahir dari kesadaran kolektif yang matang. Ia lahir dari bencana. Kebakaran dahsyat 1997–1998 menjadi salah satu bencana asap paling merusak dalam sejarah yang pernah tercatat. Menyapu Brunei, Indonesia, Malaysia, Singapura, Thailand, dan Filipina. Kerugian ekonomi, sosial, dan lingkungan dari episode tunggal itu ditaksir melampaui 9 miliar dolar AS. Tekanan publik yang meledak memaksa para diplomat ASEAN duduk bersama dan merumuskan sesuatu. Pada 2002, AATHP ditandatangani.
Namun ada yang terasa ganjil sejak awal. Indonesia (satu-satunya negara yang paling menentukan apakah perjanjian ini akan berdampak nyata) baru meratifikasi AATHP pada 2014 melalui Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2014, setelah sebelumnya menjadi satu-satunya negara ASEAN yang belum meratifikasinya. Selama dua belas tahun itu, perjanjian tersebut berlaku secara formal tanpa menyertakan pihak yang paling bertanggung jawab atas asapnya. Sebuah arsitektur yang dibangun tanpa pilarnya.
Dan bahkan setelah ratifikasi terjadi, masalah strukturalnya tidak berubah. Perjanjian ini dirancang sepenuhnya mengikuti "cara ASEAN" (pendekatan non-binding yang bersandar pada prinsip kedaulatan negara dan non-intervensi) dan para analis menyebut ini membuat perjanjian itu tidak mungkin membawa perubahan nyata, bahkan setelah semua negara meratifikasinya.
Apa yang terlihat seperti kerja sama, sesungguhnya adalah konsensus untuk tidak saling mengintervensi.
Kedaulatan sebagai Perisai, Bukan Prinsip
Di sinilah letak jantung dari seluruh permasalahan. Perjanjian AATHP mengandung biaya kedaulatan yang lebih tinggi dibandingkan perjanjian ASEAN lainnya karena secara implisit meminta negara anggota untuk menyerahkan sebagian otonomi dalam pengambilan keputusan terkait sumber daya alam dan perlindungan lingkungan, serta membuka diri terhadap pengawasan di tingkat regional.
Bagi Indonesia, ini bukan sekadar persoalan legal-formal. Ini adalah tentang narasi. Setiap kali kabut asap menebal dan media internasional mulai mengangkat isu ini, aparatur diplomatik Jakarta bergerak dengan pola yang sangat dapat diprediksi, mengakui kebakaran sebagai bencana nasional yang sedang ditangani, menegaskan komitmen terhadap AATHP, dan menutup ruang bagi tekanan eksternal dengan mengembalikan diskusi ke kerangka "kerja sama, bukan tekanan."
Sumber akar masalahnya adalah tata kelola yang rapuh dan pilihan-pilihan kebijakan yang tidak berpihak pada keberlanjutan. Setiap kali asap menyebar ke negara tetangga, hubungan diplomatik terguncang dan citra Indonesia sebagai negara yang memimpin aksi iklim langsung dipertanyakan.
Yang lebih mengkhawatirkan adalah pola penegakan hukum di dalam negeri sendiri. Pada 2024, pemerintah Indonesia menyatakan masih memproses eksekusi putusan berkekuatan hukum tetap terhadap 18 perusahaan dengan nilai ganti rugi sekitar Rp 6,1 triliun dan lambatnya eksekusi terhadap perkara yang sudah final justru memberi pesan kepada para pelaku bahwa biaya melanggar hukum masih lebih kecil dari keuntungan yang diperoleh.
Ini bukan kegagalan kapasitas semata. Ini adalah kegagalan insentif. Selama penegakan hukum domestik tidak mencerminkan tekanan yang sebanding, dan selama tekanan eksternal dari ASEAN dikondisikan untuk tidak menyentuh ranah kedaulatan, maka struktur insentif bagi para pelaku pembakaran tidak akan berubah secara fundamental.
Mengapa Tidak Ada yang Memprotes Secara Formal?
Pertanyaan yang jarang diajukan secara langsung adalah ini. mengapa Singapura, Malaysia, atau Thailand (negara-negara yang warganya menghirup asap dari kebakaran yang bukan berasal dari wilayah mereka) tidak pernah mengajukan gugatan formal atau protes resmi melalui mekanisme yang tersedia?
Jawabannya berlapis.
Pertama, ada dimensi ekonomi yang sering diabaikan. Indonesia bukan sekadar tetangga yang menjengkelkan, ia adalah mitra dagang terbesar, sumber investasi, dan pasar konsumen yang tidak tergantikan bagi hampir semua negara ASEAN. Perusahaan agribisnis besar, baik domestik maupun multinasional, berkontribusi pada praktik pembukaan lahan melalui rantai pasok yang lemah pengawasannya. Banyak dari perusahaan multinasional itu beroperasi di bawah kepemilikan modal dari Singapura dan Malaysia sendiri. sebuah ironi yang membuat tekanan diplomatik terasa seperti menohok diri sendiri.
Medium
Kedua, ada kalkulasi geopolitik. ASEAN dibangun di atas prinsip sentralitas kawasan. sebuah gagasan bahwa forum ini harus menjadi pusat gravitasi bagi arsitektur keamanan regional. Untuk mempertahankan posisi itu, ASEAN membutuhkan konsensus. Dan konsensus, dalam konteks isu kabut asap, berarti tidak ada satu anggota pun yang mendorong terlalu keras hingga menciptakan perpecahan terbuka.
Ketiga, ada kelemahan institusional yang sangat struktural. Lebih dari dua dekade setelah AATHP diadopsi, kabut asap lintas batas terus terjadi hampir setiap tahun (termasuk selama periode 2015–2019 dan 2020–2024) tanpa disertai mekanisme penegakan yang memadai. Perjanjian itu mewajibkan kerja sama, bukan kepatuhan. Perbedaan ini bukan sekadar semantik, ia adalah celah antara niat dan konsekuensi.
Ketika Filipina Mengubah Bahasa Permainan
Di sinilah dinamika baru mulai memasuki gambar dan ia datang dari arah yang tidak banyak diduga.
Sebagai Ketua ASEAN 2026, Filipina menetapkan agenda yang mencakup berbagai isu termasuk ketahanan terhadap bencana dan perubahan iklim, dengan presiden Marcos Jr. menggambarkannya sebagai visi ASEAN yang "berpandangan ke depan." Namun di balik retorika itu, ada pergeseran konseptual yang lebih mendasar.
Menteri Lingkungan Hidup Filipina Juan Miguel Cuna menyatakan bahwa ketahanan iklim harus semakin menjadi bagian dari arsitektur keamanan regional ASEAN dan kawasan ini perlu berbicara dengan suara yang lebih koheren dalam memobilisasi keuangan, teknologi, dan kemitraan yang diperlukan untuk transisi yang berkeadilan.
Utusan Khusus Filipina untuk Pengurangan Risiko Bencana Antonia Yulo-Loyzaga menyebut bahwa keketuaan ini memberi "kesempatan unik" bagi Manila untuk memimpin kawasan dalam mengakui perubahan iklim sebagai bagian dari arsitektur keamanannya.
Ini bukan sekadar pidato diplomat. Ini adalah upaya reframing yang berpotensi menggeser seluruh debat.
Selama ini, kabut asap diperlakukan sebagai isu lingkungan. ranah yang oleh norma ASEAN cenderung diselesaikan melalui kerja sama sukarela, bukan tekanan kolektif. Namun jika kabut asap diposisikan ulang sebagai ancaman keamanan manusia (yang mempengaruhi kesehatan publik, produktivitas ekonomi, ketahanan rantai pasok, dan stabilitas sosial) maka ia masuk ke dalam kategori yang berbeda secara politis.
Isu keamanan memiliki urgensi yang berbeda. Ia membenarkan respons yang lebih tegas. Dan dalam konteks ASEAN, pergeseran framing dari "masalah lingkungan" menjadi "ancaman keamanan" bisa membuka pintu bagi mekanisme respons yang lebih substantif jika ada kemauan politik untuk melangkah ke sana.
Batas Toleransi yang Bergerak
Ada perubahan lain yang bergerak lebih lambat namun mungkin lebih permanen, yaitu batas toleransi publik terhadap asap sedang bergeser.
Sebuah studi terbaru dari Nanyang Technological University memperkirakan bahwa perubahan penggunaan lahan di Asia Tenggara berkontribusi pada sekitar 13.000 kematian berlebih pada 2018 saja, disertai kerugian ekonomi sekitar 7,8 miliar dolar AS dari dampak kesehatan polusi udara. Dalam skenario yang lebih panjang, kerugian terkait kematian akibat polusi udara di Asia Tenggara diperkirakan bisa mencapai 600 miliar dolar per tahun pada 2050.
Angka-angka ini tidak lagi hanya relevan bagi para aktivis lingkungan. Mereka relevan bagi manajer risiko korporat, analis asuransi, dan kepala kebijakan publik yang harus menghitung biaya nyata dari udara yang tidak dapat dihirup.
Organisasi masyarakat sipil regional kini mendesak negara-negara anggota ASEAN untuk memberlakukan Undang-Undang Polusi Asap Lintas Batas sebagai langkah konkret pertama. menegaskan bahwa hak atas udara bersih adalah hak asasi manusia yang harus dilindungi.
Namun tekanan dari bawah ini berbenturan dengan kenyataan di atas. pertemuan tingkat menteri ASEAN tentang kabut asap di penghujung 2024 hanya bisa mendesak percepatan penandatanganan untuk mendirikan ASEAN Coordinating Centre for Transboundary Haze Pollution Control (sebuah pusat koordinasi yang rencananya berlokasi di Indonesia) sebagai bagian dari "operasionalisasi penuh" perjanjian yang sudah ada lebih dari dua dekade.
Mendirikan pusat koordinasi sebagai pencapaian utama, dua puluh tahun setelah perjanjian disepakati, adalah ukuran paling jujur dari seberapa lambat roda institusional ini berputar.
Sentralitas ASEAN dan Harga yang Dibayar
Di tengah seluruh dinamika ini, ada pertanyaan yang lebih besar yang perlu diajukan. apa artinya sentralitas ASEAN jika institusi ini gagal menangani ancaman yang paling nyata, paling terukur, dan paling berulang di kawasannya sendiri?
Sentralitas ASEAN bukan sekadar posisi geografis dalam peta diplomasi global. Ia adalah klaim legitimasi bahwa ASEAN adalah forum yang paling tepat, paling relevan, dan paling efektif untuk mengelola masalah-masalah kawasan. Klaim itu harus dibuktikan, bukan hanya dinyatakan.
Ada argumen yang menyebut bahwa penekanan ASEAN pada konsensus, informalitas, dan non-intervensi sebenarnya merupakan adaptasi strategis terhadap keberagaman kawasan. bahwa medium institutionalization justru memungkinkan kerja sama di mana penegakan terpusat tidak mungkin dilakukan. Argumen ini tidak sepenuhnya salah. Namun ia juga tidak bisa menjadi pembenaran permanen bagi kelumpuhan kolektif.
Karena yang sedang terjadi sekarang bukan sekadar asap yang melintas batas. Yang sedang terjadi adalah erosi bertahap terhadap kepercayaan bahwa ASEAN mampu menghasilkan sesuatu yang lebih dari sekadar pernyataan bersama yang terhormat.
Dan ketika Filipina mendorong framing iklim-sebagai-keamanan dari kursi keketuaannya, sementara Malaysia baru saja menegaskan ulang komitmen terhadap roadmap 2030, dan Indonesia terus mengelola narasi domestiknya di antara tekanan ekonomi perkebunan dan tuntutan reputasi global. pertanyaannya bukan lagi apakah AATHP perlu direvisi. Pertanyaannya adalah apakah ASEAN bersedia membayar harga politik dari pengakuan bahwa konsensus tanpa konsekuensi adalah cara paling sopan untuk tidak melakukan apa-apa.
Udara tidak menunggu konsensus selesai dirumuskan, karena Ia sudah lama menyeberang.
